我曾在《誰是中國改革的既得利益者》一文中把中國的利益集團(tuán)劃分為7類，其中一類是地方政府及其相關(guān)官員，并指出，這些年來，各級地方政府在招商引資、城市化、土地買賣、房地產(chǎn)發(fā)展等體現(xiàn)地方政府政績和利益的活動中，把自己掌握的公權(quán)力市場化、資本化，通過各種途徑設(shè)租、尋租，輕易獲得超常規(guī)利益。地方官僚集團(tuán)還在房地產(chǎn)調(diào)控、高耗能產(chǎn)業(yè)發(fā)展、食品整頓、高速公路收費清理等幾乎各個方面，都形成了一個個與全國利益有別的獨屬于地方小集團(tuán)的利益。
最近鄭州黃河公路大橋和寧夏吳忠黃河大橋的收費被取消就是一個最好的注腳。前者10月8號宣布取消運營了26年的收費，但目前有消息曝出，其經(jīng)營方中原高速的實際控股人系河南省政府，在中央嚴(yán)查超期收費背景下，河南省政府迫于壓力才不得不發(fā)公告結(jié)束收費。后者則在收費站撤銷當(dāng)天即封路，而下達(dá)封路令的是交通廳，它表示是基于安全的考慮而做出的行政行為。
說實話，看到這樣的新聞內(nèi)心感到很悲涼。如上所述，雖然清楚地方政府早已成為一個利益集團(tuán)，卻未想到他們公然能夠用這種方式抗拒和表達(dá)對取消收費的不滿。由此可見，地方政府和部門作為自利集團(tuán)的能量可能超出我們一般人的想象。
所謂政府的自利性，是指政府除了具有管理公共事物的屬性外，還具有追求自身利益最大化的屬性。它包括政府中的一切組織和個人尋求自身利益最大化的舉動，比如對權(quán)力、金錢等的追求。在這兩起事例中，地方政府就 地以政府公司的面目而出現(xiàn)，已完全淪為在市場中逐利的企業(yè)，與一般企業(yè)的行為無異，甚至還不如一般企業(yè)對市場道德的遵守。
對于地方政府和部門的公司化自利行為，有學(xué)者曾將其解釋為中國經(jīng)濟(jì)高速增長的一個決定性因素。這在某種程度上也不能說完全不對。改革開放以來的中國現(xiàn)代化，是地方政府導(dǎo)向的現(xiàn)代化，在社會資源缺位的情況下，地方政府成為拉動現(xiàn)代化的最大動力，因而，其表現(xiàn)出一定的自利性也很正常。然而，以追求經(jīng)濟(jì)增長特別是財政收入為 動力的政府逐利化或公司化，雖然在某些時候能夠帶來社會財富的大幅增加，也能夠提高社會成員的福利水平，但在社會治理方面，在社會整體利益上，它更多帶來的是災(zāi)難。
原因在于，政府變成公司，與一般市場上的公司不同，如果說，后者還要受到市場中一系列的合約和規(guī)則所制約和支配，政府公司則沒有這些限制。因為政府是市場規(guī)則和合約的制定者和執(zhí)行者，因而政府擁有一般市場公司根本不具有的強(qiáng)制權(quán)力。另外，公司為了取得利潤，還要善待消費者，得到一個好的社會評價，雖然多數(shù)時候單個消費者的力量不如公司，但他如果覺得沒有受到公司的應(yīng)有尊重，完全可以用腳投票，然而，政府公司則不在乎這些。所以，政府的公司化會帶來如下后果：假如政府和民眾的利益具有暫時一致性，政府公司化或能給民眾帶來福利的改善；假如政府跟民眾的利益不一致，政府公司化首先是要保證政府這個公司利益的最大化，與“公司”利益無關(guān)的東西都會統(tǒng)統(tǒng)靠邊站，甚至被清除。這時候的政府，就不再是為民服務(wù)的政府，雖然它還打著為民服務(wù)的旗號。而在多數(shù)情況下，政府呈現(xiàn)給社會的是后者。高速公路的遲遲不愿取消收費就是如此。
以鄭州黃河公路大橋為例，該大橋開始是以政府還貸的形式收費，收了10年，后來變身企業(yè)，成為經(jīng)營性大橋，又收了4年，到此，其政府貸款已經(jīng)還完，按理，該免費通行。然而它不，河南省政府搬出了2004年國務(wù)院公布的《收費公路管理條例》，該條例有這樣的規(guī)定：政府還貸公路的收費期限最長不超過20年，經(jīng)營性公路的收費期限最長不超過25年。河南省政府說，按經(jīng)營性公路計算，鄭州黃河大橋還可以繼續(xù)收費不超過25年，一直費到2020年。鑒此，在2008年的審計報告中，審計署曾對其以違規(guī)定論，指出它共多收了16年的過路過橋費。對審計署的警告以及此后社會對其取消收費的呼吁，河南省政府卻充耳不聞，一點都不在乎。要不是去年國家五部委開展對公路亂收費的清理，河南省政府恐怕還得繼續(xù)收下去。
地方政府為什么敢不買審計署的賬？因為它能利用相關(guān)制度和政策的缺陷為自己撐腰。正如審計署批評的，一些地方政府和交通部門從自身利益出發(fā)，把收費公路作為融資平臺，將政府還貸公路隨意轉(zhuǎn)為經(jīng)營性公路：一方面，經(jīng)營企業(yè)從地方政府批準(zhǔn)的高收費期限和收費標(biāo)準(zhǔn)上獲取收益，用來再投資政府指定的其它項目及彌補(bǔ)財政經(jīng)費等；另一方面，地方政府也從包括公路等各種投資活動、企業(yè)經(jīng)營收益中獲得稅收收入等。我國對高速公路實行的是特殊經(jīng)營制度，只有取得特殊經(jīng)營許可權(quán)的企業(yè)才可從事高速公路的修建、經(jīng)營和管理，而政府一般把特殊經(jīng)營許可權(quán)賦予給政府控股的企業(yè)或與政府有相當(dāng)關(guān)系之企業(yè)。他們在政府的收費還貸快到期時，往往利用《收費公路管理條例》的漏洞，通過轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)、或者將其他項目債務(wù)并入收費公路等方式，變更公路性質(zhì)，把政府還貸公路變成企業(yè)經(jīng)營性公路，從而得以繼續(xù)收費，而且比原來的時限更長。像鄭州黃河公路大橋，河南省交通廳早在2000年8月，以資產(chǎn)作為家底，組建成立了河南高速公路發(fā)展有限責(zé)任公司，同年12月，該公司又以最大股東身份，入主新成立的中原高速公路股份有限公司。2003年，中原高速進(jìn)入A股市場。通過這樣幾經(jīng)轉(zhuǎn)手，黃河公路大橋成為了資本市場上的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。
但這是否意味著政府對企業(yè)利用制度缺陷自肥的行為就無能為力？當(dāng)然不是！若政府真正為全民利益著想，履行其作為社會公共利益管理者的職能，還是有辦法來阻止企業(yè)擅自改變公路性質(zhì)的。因為當(dāng)企業(yè)的經(jīng)營影響到社會公眾的權(quán)益，或者政府不滿企業(yè)的經(jīng)營狀況時，特許經(jīng)營合同里通常會有一條，政府始終保留調(diào)整、變更、直至終止合同執(zhí)行的權(quán)力。雖然對這一規(guī)定可以爭論，但既然有這個規(guī)定，為了社會的公共利益，政府就不應(yīng)該允許企業(yè)變更公路性質(zhì)，或者將已經(jīng)變更的取消�？墒钦]有這么做，原因無外乎無論政府還是官員個人，都在其中獲利匪淺。
可以講，我國公路收費政策實行近30年來，公路成了地方政府與民爭利的工具，政府、公路管理部門、公路經(jīng)營者及其相關(guān)人員等，已結(jié)成一個深厚的利益鏈，這從很多地方的交通廳長前腐后繼可見一斑。根據(jù)交通運輸部新聞發(fā)言人何建中介紹，近10年來，全國高速公路交通量年均增長率達(dá)9.5%，而2010年當(dāng)年，全國各省份收費公路共收費2859.億元。按照這兩個數(shù)據(jù)反推估算，近10年收取的路橋費總額約17223億元，假如95%用于還貸，那么，收費公路的負(fù)債額就不是當(dāng)前的2.3萬億元，而是減到0.7萬億元，負(fù)債率也從64%銳降到約20%。這說明，絕大部分公路收費都未用于還債。
2008年公布的《政務(wù)信息公開條例》有一規(guī)定，凡涉及到公共服務(wù)、提供公共產(chǎn)品的企業(yè)，需要公開相關(guān)信息。對高速公路來說，就要公開其成本、人工費、維護(hù)費、利潤和投資方向等。我國對高速公路的投資方向進(jìn)行了嚴(yán)格的限制，只能投資于與修路有關(guān)的項目。但在中原高速，它經(jīng)營著兩家房地產(chǎn)公司，參股一家信托公司、一家銀行。從其去年年報來看，兩家房地產(chǎn)公司都虧損；也就是說，它把收取的過橋費，投入到虧損的房地產(chǎn)行業(yè)中去了，這非常不合理，或許也是河南省政府面對社會呼吁遲遲不愿取消收費的原因所在。
由此看來，在地方政府已成為一個利益集團(tuán)的情況下，沒有破釜沉舟之決心，是很難打破這個利益鏈條的。此破釜沉舟之決心，就是劃清政府與市場的邊界，政府專注于社會公共利益的管理，而不是去參與企業(yè)的經(jīng)營；就是公開政府和企業(yè)收費的相關(guān)信息；就是對政府的權(quán)力進(jìn)行實質(zhì)性的約束，避免其在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的沖動下，把權(quán)力腐敗化、資本化。
作者簡介：鄧聿文，和訊網(wǎng)專欄作者，供職于中央黨校學(xué)習(xí)時報，民革中央社會與法制委員會委員，香港天大研究院特邀研究員、中國問題觀察者，多家報刊專欄作家，知名評論家，《幸福的權(quán)利》《中國必須贏》、《中國經(jīng)濟(jì)大突圍》等書作者，主要關(guān)注和從事中國社會的轉(zhuǎn)型與改革研究。
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